19 сентября 2019 г. Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации удовлетворила кассационную жалобу Тюменского межрегионального территориального управления Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация), отменив постановления арбитражных судов нижестоящих инстанций и признав законным отказ в согласовании строительства объекта – мусоросортировочной станции – в пяти километрах от аэропорта Нижневартовск (дело А70-3833/2018).
В марте 2018 г. общество с ограниченной ответственностью «Коммунальник» («Общество»), осуществляющее деятельность по складированию и захоронению твердых бытовых отходов на расположенном вблизи аэропорта полигоне, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта Росавиации – отказа в согласовании строительства мусоросортировочной станции на смежном с полигоном земельном участке. Отказ, в соответствии со ст. 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (ВК РФ), был мотивирован тем, что возводимый объект будет способствовать массовому скоплению птиц на близком расстоянии от аэропорта.
Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций приняли сторону Общества, указав, что Росавиация не представила доказательства влияния мусоросортировочной станции на привлечение и массовое скопление птиц. Более того, как отметили Суды, при принятии оспариваемого решения Росавиация не располагала сведениями о видах отходов, обращение с которыми планируется на возводимом объекте, в связи с чем выводы госоргана были признаны предположительными. В то же время, у Общества имелось выданное Администрацией города Нижневартовска разрешение на строительство объекта; согласно акту проверки, проведенной Сургутской транспортной прокуратурой, нарушений законодательства о безопасности полетов в деятельности Общества не выявлено.
Однако Верховный суд, рассматривая дело в порядке кассации и руководствуясь:
• ст. 46 ВК РФ (в редакции от 6 июля 2016 г.);
• п.п. 1, 3 ст. 47 ВК РФ (в редакции Федерального закона от 1 июля 2017 г. № 135-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны» («Закон № 135-ФЗ»));
• ст. 3, 4 Закона № 135-ФЗ;
• п. 58 Федеральных правил использования воздушного пространства, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. № 138;
• пп. «д», «е» п. 2 Правил выделения на приаэродромной территории подзон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 г. № 1460;
• Приказом Министерства транспорта Российской Федерации и Федерального агентства воздушного транспорта от 4 июля 2019 г. № 517-4;
• Решением Нижневартовского городского суда Ханты-Мансийского городского округа – Югры от 4 марта 2019 г. по делу 2а-1729/2019, –
пришел к выводу, что судами нижестоящих инстанций были правильно установлены фактические обстоятельства дела, однако неправильно применены нормы материального права.
Суд указал, что при выдаче Обществу разрешения на строительство мусоросортировочной станции Администрацией города Нижневартовска был нарушен действовавший в то время порядок, установленный ст. 46 ВК РФ (в редакции от 6 июля 2016 г.), согласно которому размещение объекта строительства подлежало согласованию с собственником аэродрома. Такое согласование получено не было, и в марте 2019 г. решением Нижневартовского городского суда Ханты-Мансийского городского округа – Югры по иску Сургутского транспортного прокурора разрешение на строительство было признано незаконным (дело 2а-1729/2019).
Верховный Суд отклонил довод Общества о том, что на строящейся станции планируется осуществление сортировки отходов, которые не будут привлекать внимание птиц, признав его субъективным мнением Общества. При этом Суд подчеркнул, что действующим законодательством установлен запрет на возведение любых объектов, способствующих привлечению и массовому скоплению птиц, на удалении 15 км от контрольной точки аэродрома, в то время как строительство мусоросортировочной станции ведется на расстоянии 5 км по прямой от аэропорта Нижневартовск.
Позиция Верховного Суда представляется небесспорной с правовой точки зрения, но в то же время правильной по сути. И думается, что данный спор и правовые позиции судов всех инстанций отчетливо проявили несовершенство современного арбитражного процессуального законодательства, не закрепляющего обязанность суда устанавливать объективную истину даже по наиболее значимым категориям дел.
Очевидно, что рассмотренным спором затрагиваются не только интересы частного лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, – Общества, но и важнейший вопрос безопасности эксплуатации аэропорта. При этом, как следует из текстов судебных актов, нижестоящими Судами не было доподлинно установлено, станет ли мусоросортировочная станция, в случае ее постройки, фактором массового скопления птиц или нет. В решениях Суды ссылаются лишь на недоказанность опасности возводимого объекта, но не на доказанность его безопасности. То есть Суды подошли к разрешению спора формально, абсолютизировав принцип состязательности и ограничив свое участие в процессе пассивной ролью. Но при таких обстоятельствах у Верховного Суда, с учетом пределов рассмотрения дела по кассационной инстанции, не оставалось другого выбора, кроме как отменить принятые нижестоящими Судами акты и отказать Обществу в удовлетворении его требования. Возможно, подобное решение повлекло нарушение прав Общества, но ценой ошибки при оценке угрозы мусоросортировочной станции для безопасности полетов могли стать человеческие жизни.
К сожалению, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ) не содержит прямого указания судам на необходимость в подобных ситуациях более тщательно исследовать обстоятельства дела, не ограничиваться доказательствами, представленными сторонами, проявлять инициативу при собирании доказательств. Как представляется, это является пробелом. И хотя действующая редакция АПК РФ не лишает арбитражный суд полностью права проявления инициативы, это не является обязанностью суда, причем даже в тех случаях, когда речь идет о глобальных, фундаментальных вопросах правового регулирования. Одним из таких вопросов является обеспечение безопасности полетов воздушных судов: как следует из преамбулы ВК РФ, приоритетом при осуществлении государственного регулирования деятельности в области авиации является, в том числе, безопасность полетов.
В юридической литературе отмечена тенденция закрепления в процессуальном законодательстве зарубежных стран, в том числе принадлежащих к англо-американской правой системе, активной роли суда применительно к спорам, затрагивающим наиболее важные для государства вопросы. Например, правовед Р.О. Опалев указал, что «сегодня многие страны мира, в том числе страны общего права, ввели или вводят в свой процесс следственные начала там и тогда, где и когда вопросы касаются защиты прав несовершеннолетних, защиты окружающей среды и других приоритетных ценностей. Так, в Англии и Уэльсе согласно Детскому акту 1989 года суд должен контролировать процессуальные действия сторон, давая указания о взносах на ребенка, назначении экспертов и представлении свидетельских показаний. По соответствующим делам английские суды вправе выносить распоряжения, о которых ни одна из сторон не просила. В Японии суд, разбирая семейно-правовые споры, может по своей собственной инициативе принять к рассмотрению факты, на которые стороны не ссылались, исследовать доказательства, которые не предложены ими» (см.: Опалев Р.О. Влияние принципа состязательности на толкование понятия беспристрастности судьи (постановка проблемы) // Арбитражный и гражданский процесс. – 2008. – № 12. – С. 42).
Что же касается значения обеспечения безопасности полетов воздушных судов и его соотношения с необходимостью защиты других охраняемых законом интересов, то здесь показателен следующий пример из зарубежной судебной практики.
В 2013 г. власти провинций Северная Голландия, Южная Голландия и Утрехт (Нидерланды) санкционировали уничтожение до 10 тысяч (!) диких гусей, обитавших в радиусе 20 км от Международного аэропорта «Схипхол» (Амстердам). Местная природозащитная организация Fauna Bescherming пыталась оспорить данное решение, но суд города Харлема (Нидерланды) подтвердил правомерность уничтожения птиц, подчеркнув важность обеспечения безопасности эксплуатации аэропорта. Голландские юристы, комментируя позицию суда, отметили, что она полностью соответствует рекомендациям Международной организации гражданской авиации (ИКАО). А гуси… Об этом не стоит переживать – гуси «попадут на наши тарелки» (см.: Alink W.O. Angry Birds. URL: https://leidenlawblog.nl/articles/angry-birds (дата обращения: 29.09.2019)).
См. также: Утвержден новый порядок установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны;