27 сентября 2019 г. Арбитражный суд Московской области удовлетворил требование компании-застройщика «Молин Групп» и признал недействительным решение Межрегионального территориального управления воздушного транспорта центральных районов Федерального агентства воздушного транспорта (ЦМТУ Росавиации) об аннулировании заключения о согласовании строительства многоэтажной жилой застройки вблизи аэропорта «Внуково» (дело А41-44917/2019).
В марте 2017 г. застройщик обратился в ЦМТУ Росавиации с заявкой на согласование строительства объекта – жилого комплекса – недалеко от аэропорта «Внуково». По итогам рассмотрения представленных документов ЦМТУ Росавиации выдало застройщику заключение сроком действия 10 лет о согласовании строительства объекта. Заключение содержало перечень определенных характеристик объекта, в том числе: количество этажей в корпусах, высота объекта относительно уровня земли, абсолютная отметка наивысшей точки объекта, – а также указание на то, что безопасность полетов с учетом построенного объекта обеспечивается, строительство объекта не влияет на работу систем посадки, средства радиолокации и радионавигации. Однако в апреле 2019 г. ЦМТУ Росавиации аннулировало данное заключение, оформив свое решение соответствующим официальным письмом.
Не согласившись с аннулированием Росавиацией своего заключения, застройщик, успевший к тому моменту возвести с привлечением денежных средств физических лиц-дольщиков жилые дома первого этапа строительства, обратился в суд.
Суд, руководствуясь:
• пп. 2 п. 1 ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации;
• ч. 4 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации;
• ст. 46, п. 1 ст. 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (ВК РФ), действовавшими на момент выдачи заключения о согласовании строительства и утратившими силу с 30 сентября 2017 г.,
• п.п. 1, 5.2 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396 («Положение о Росавиации»);
• п.п. 2, 8 Методических рекомендаций по порядку согласования строительства (реконструкции, размещения) объектов в пределах приаэродромной территории гражданских аэродромов, а также в зонах действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов («Методические рекомендации»), утвержденные Руководителем Росавиации 7 февраля 2017 г.;
• Письмом Росавиации № исх-2445/14 от 8 февраля 2017 г., –
установил, что требования застройщика являются обоснованными по причине отсутствия правовых оснований для аннулирования Росавиацией ранее выданного согласования строительства объекта; отсутствия норм права, позволяющих Росавиации в принципе принимать такие решения; нарушения со стороны ЦМТУ Росавиации прав застройщика.
Суд отклонил довод Росавиации о том, что заключение о согласовании строительства было выдано, в нарушение норм ст.ст. 46, 47 ВК РФ в действовавшей на тот момент редакции, без согласования с собственником, оператором аэродрома и органами единой системы организации воздушного движения. На основе системного толкования норм ВК РФ, Положения о Росавиации и Методических рекомендаций, Суд пришел к выводу, что на дату подачи застройщиком заявки согласование строительства осуществлялось единственным уполномоченным лицом – собственником аэродрома, от имени которого действовало ЦМТУ Росавиации. Таким образом, представленное застройщиком в материалы дела заключение ЦМТУ Росавиации как раз и является согласованием строительства объекта с уполномоченным представителем собственника аэродрома.
Суд также указал, что Методические рекомендации, которыми установлена необходимая и достаточная процедура согласования строительства и размещения объектов в порядке статей 46 и 47 ВК РФ, не предусматривают полномочие ЦМТУ Росавиации по аннулированию своего заключения. Кроме этого, направление запроса научно-исследовательским институтам и иным организациям гражданской авиации о влиянии возводимого объекта на аэронавигацию и безопасность воздушного движения является правом, а не обязанностью территориального органа Росавиации. Также у застройщика отсутствует возложенная законом обязанность получить отдельное согласование строительства объекта с оператором аэродрома Внуково, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД», ФГУП «ГосНИИ ГА», поскольку в Методических рекомендациях в качестве участников процедуры согласования строительства указаны только юридическое лицо, обратившееся в территориальный орган Росавиации за согласованием строительства (заявитель), и территориальный орган Росавиации.
Суд отметил, что заключение о согласовании строительства не оспаривалось ЦМТУ Росавиации в судебном порядке и не было признано в установленном законом порядке недействительным, в связи с чем застройщик добросовестно полагался на него. Суд подчеркнул, что законодательством не предусмотрена процедура аннулирования ранее выданного территориальным органом Росавиации заключения о согласовании строительства объекта не предусмотрена. Более того, поведение Росавиации Суд расценил как злоупотребление правом с целью причинить вред другому лицу.
Резюмируя, можно сказать, что Суд признал неправомерность самостоятельной отмены ЦМТУ Росавиации ранее принятого им решения на том основании, что предусмотренная законодательством процедура принятия первоначального решения была соблюдена и в законодательстве не закреплена процедура отмены принятого решения. По мнению Суда, в таком случае госорган может лишь требовать признания своего решения недействительным в судебном порядке.
Такая позиция Суда представляется формальной и вызывает вопросы.
Во-первых, возможность судебного обжалования исполнительным органом ранее принятого им решения уже была предметом рассмотрения арбитражных судов разных регионов, которые указали, что действующее законодательство не предоставляет государственным органам право оспаривать в судебном порядке свои собственные решения. По мнению судов, такое право имеется лишь у заинтересованных лиц либо у других госорганов (см.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 ноября 2007 г. № Ф09-9671/07-С4 по делу А07-9079/2007; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 сентября 2010 г. по делу А45-1988/2010).
Возникает и вопрос допустимости такой ситуации с процессуальной точки зрения – ведь в случае оспаривания ЦМТУ Росавиации своего заключения произошло бы совпадение в одном лице заявителя и заинтересованного лица. На практике суды в таких случаях на основании ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) прекращают дело по причине отсутствия спора, подлежащего рассмотрению в суде (см.: Определение Арбитражного суда Московской области от 16 июня 2014 г. по делу А41-27031/2014). В юридической литературе вопрос допустимости совмещения одним лицом процессуальных статусов, в том числе истца и ответчика, вызвал дискуссию, но все же авторы пришли к выводу, что это невозможно (см.: Осокина Г.Л. К вопросу о возможности совпадения (совмещения) процессуальных статусов участников гражданского судопроизводства // Вестник Томского государственного университета. – 2012. – № 355. – С. 110 – 112).
В то же время, Верховный Суд Российской Федерации при разрешении схожего спора, связанного с отменой исполнительным органом ранее выданного им разрешения на строительство, признал за госорганом такое право в случае обнаружения являющейся основанием для отказа в выдаче разрешения ошибки в документах, на основании которых выдано разрешение, даже если эта ошибка была допущена самим уполномоченным органом (см.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2015 г. по делу А40-167282/2013).
Таким образом, из анализа судебной практики можно сделать вывод, что судебное обжалование госорганом своего решения законодательством не предусмотрено, но госорган вправе самостоятельно отменить свое решение, если при его принятии была допущена ошибка.
Однако, как следует из текста решения, Суд при рассмотрении спора не выяснил причины аннулирования ЦМТУ Росавиации своего заключения. Сосредоточившись на исследовании формального вопроса соблюдения госорганом процедуры, Суд не установил, было ли заключение выдано на законных основаниях и является ли строящийся ЖК угрозой для безопасности полетов.
Во-вторых, имеются сомнения и в правомерности вывода Суда о нарушении со стороны ЦМТУ Росавиации порядка отмены своего решения. В обоснование соответствующего довода Суд ссылается исключительно на Методические рекомендации. Однако Судом, как представляется, необоснованно не была исследована юридическая сила данного документа. Между тем, уже из его названия следует, что он носит рекомендательный характер. Важно также, что в письме, которым Методические рекомендации были направлены территориальным подразделениям Росавиации «для использования в работе», отсутствуют указания на обязательный характер документа.
Методические рекомендации не отвечают и признакам нормативно-правового акта: вопреки положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, документ не был зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально опубликован. Верховный Суд прямо указал в одном из своих решений, что «методические рекомендации не являются нормативным правовым актом» (см.: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 января 2015 г. № АКПИ14-1287). Более того, как следует из п. 1 Положения о Росавиации, данный госорган не является регулятором, осуществляя лишь функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта, а пунктом 7 раздела II указанного Положения прямо предусмотрено, что Росавиация не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности.
Нормативно-правовыми актами, устанавливающими порядок и стандарт предоставления государственных услуг, являются, в соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», административные регламенты. Однако на момент подачи застройщиком заявки административный регламент согласования Росавиацией строительства вблизи аэродрома утвержден не был; отсутствует он и в настоящее время. Это является очевидным пробелом, однако при таких обстоятельствах вывод Суда о том, что ЦМТУ Росавиации вышло за пределы своих полномочий, представляется некорректным, поскольку отсутствуют юридически обязательные документы, устанавливающие данные полномочия.
Более того, как прямо указано в п. 11 Методических рекомендаций, содержащаяся в них форма сообщения об отказе в согласовании строительства является рекомендуемой, то есть не исключающей и иные формы. Таким образом, отсутствует прямой запрет выражения отказа в согласовании строительства в форме аннулирования ранее выданного заключения.
Понятно, что при разрешении рассмотренного спора Суду было важно обеспечить защиту прав застройщика, добросовестно полагавшегося на выданное в 2017 г. заключение, а также прав дольщиков, вложивших свои денежные средства в квартиры. Но в случае установления ошибочности действий ЦМТУ Росавиации при согласовании строительства, дольщики, а также застройщик при условии его добросовестности, вправе заявить к государству в лице Росавиации требование о взыскании причиненных убытков. Кроме этого, законодательством предусмотрен ряд гарантий для дольщиков, в том числе страхование риска незавершения строительства (было обязательным до 29 июля 2017 г.) и использование эскроу-счетов (с 30 июля 2017 г.).
В то же время, если возводимый объект действительно представляет угрозу безопасности полетов, строить и вводить его в эксплуатацию (по крайней мере, в том виде, в котором он был согласован) нельзя. И лучше разобраться в этом вопросе сейчас, когда ЖК построен не полностью, чем потом, когда строительство будет завершено, а все квартиры реализованы.