24 июня 2019 г. Арбитражный суд Московского округа подтвердил Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда, признавшего обоснованным и удовлетворившего требование Международного аэропорта «Краснодар» о взыскании с Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация) денежных средств в сумме субсидий за оказанные в 2017 г. услуги по обслуживанию государственных воздушных судов (дело А40-188781/2018).
28 апреля 2018 г. в Росавиацию поступило два заявления аэропорта о предоставлении субсидии на возмещение недополученных доходов от оказания в 2017 г. услуг по обеспечению полетов воздушных судов государственной авиации. Однако еще по состоянию на 6 марта 2018 г. лимит соответствующих бюджетных обязательств был фактически исчерпан. 15 мая 2018 г. Росавиация письмом известила об этом организации гражданской авиации, в том числе, и Международный аэропорт «Краснодар». 14 августа 2018 г. аэропорт обратился в суд с требованием о признании отказа в предоставлении субсидии незаконным.
Суд первой инстанции отказал аэропорту в удовлетворении заявленного требования, указав, что исчерпание лимитов бюджетных ассигнований является самостоятельным основанием для отказа в предоставлении субсидии.
Однако Суды апелляционной и кассационной инстанций, руководствуясь:
• ст. 69, п.п. 2 – 3 ст. 78, п. 6 ч. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ);
• Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета на возмещение организациям недополученных доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за них, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2017 г. № 1665 (Правила 1665);
• Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ) от 16 июля 2018 г. № 32-П;
• Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2018 г. № 305-ЭС18-13693, –
установили, что само по себе исчерпание лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии, с учетом ее природы – обязательная в соответствии с законодательством компенсация затрат (недополученных доходов), а не добровольная выплата стимулирующего характера, – не могло служить законным основанием для отказа в ее предоставлении. Суды указали, что возможность такого отказа не вытекает из положений статей 69 и 78 БК РФ, не предусмотрена Правилами 1665 и что решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования.
Выводы Судов апелляционной и кассационной инстанций во многом основаны на положениях упомянутого Постановления КС РФ. В то же время, доводы Судов, по сути, сводятся к тому, что отказ Росавиации был незаконным и до момента вынесения указанного Постановления, поскольку явился следствием не столько применения признанного впоследствии неконституционным акта, сколько неправильного применения закона, а также произвольного усмотрения Росавиации.
Так, по мнению апелляционного и кассационного Судов, Росавиация должна была не отказать аэропорту в предоставлении субсидии, а, как главный распорядитель средств, выделяемых из бюджета на выплату субсидий организациям гражданской авиации, использовать предусмотренные п. 6 ч. 1 ст. 158 БК РФ полномочия по изменению лимитов текущего финансового года и формированию лимитов в достаточном размере на очередной финансовый год. Суды подчеркнули, что исчерпание лимитов бюджетных обязательств обязывает главного распорядителя реализовать указанные полномочия в силу природы рассматриваемой субсидии.
С данным выводом Судов сложно согласиться. Правовая позиция Арбитражного суда первой инстанции, который подтвердил законность отказа Росавиации в предоставлении аэропорту субсидии, представляется более обоснованной. Действительно, у Росавиации как главного распорядителя бюджетных средств имеются полномочия по внесению изменений в лимиты бюджетных обязательств. Однако, как представляется, Суды не учли весьма ограниченный характер этих полномочий.
Пунктом 6 ч. 1 ст. 158 БК РФ предусмотрено, что полномочия главного распорядителя по изменению лимитов бюджетных обязательств сводятся к праву внесения соответствующих предложений. При этом окончательное решение по данному вопросу принимается не главным распорядителем, а, согласно п. 21 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2017 г. № 1496 «О мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета», Министерством финансов Российской Федерации (Минфин).
Важно, что Росавиация не является регулятором, ее функции заключаются в оказании государственных услуг и управлении государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (п. 1 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 396). В связи с этим Росавиация не может своими действиями или решениями изменять положения законодательных актов, в том числе Правил 1665, согласно пп. «г» п. 10 которых отсутствие в текущем финансовом году лимитов бюджетных обязательств, доведенных в установленном порядке до Росавиации как получателя средств федерального бюджета на цели предоставления субсидий, является основанием для отказа в предоставлении субсидии. Отметим, что конституционность данного пункта не оспаривалась. Важно также, что порядок предоставления субсидий, признанный в 2018 г. не соответстсвующим Основному закону, до этого момента действовал на протяжении более пяти лет. Первоначально он был утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2013 г. № 37, в 2017 г. были приняты Правила 1665. Таким образом, сложилась определенная практика применения Правил 1665, которая долгое время никем не оспаривалась и поэтому не должна игнорироваться при толковании норм о порядке предоставления соответствующих субсидий.
В связи с этим отказ Росавиации в предоставлении субсидии, вопреки выводу Судов, не был усмотрением госоргана. Напротив, признавая отказ незаконным со ссылкой на уклонение Росавиации от исполнения бюджетных полномочий, Суды, по сути, указали, что еще до того момента, как отдельные положения Правил 1665 были признаны не соответствующими Конституции, Росавиация должна была вдруг начать действовать вразрез с Правилами 1665 и устоявшейся практикой их применения, т.е. взять на себя функции регулятора. Но такие действия Росавиации могли не просто быть расценены контролирующими органами как незаконные, но еще и повлечь привлечение сотрудников ведомства к административной ответственности на основании ст. 15.15.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Данной статьей предусмотрено наложение на должностных лиц штрафа за принятие бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств.
Более того, в 2018 г. был сокращен срок внесения в Минфин предложений об увеличении бюджетных ассигнований на цели предоставления субсидий. Если в 2017 г. это можно было сделать до 1 мая (п. 8 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 1551 «О мерах по реализации Федерального закона “О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов”»), то с 2018 г. – лишь до 1 марта текущего финансового года (или последнего рабочего дня до указанной даты). Напомним, что заявки аэропорта были получены Росавиацией 28 апреля 2018 г., т.е. возможность внесения в Минфин предложений об изменении лимитов бюджетных обязательств на текущий финансовый год к тому моменту уже отсутствовала.
Касаясь природы рассматриваемой субсидии, подчеркнем, что ее назначением является не возмещение расходов, а компенсация недополученных доходов аэропорта. При этом, исходя из буквального толкования п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2017 г. № 1496 «О мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета», возможность увеличения бюджетных ассигнований в целях предоставления субсидий юридическим лицам предусмотрена лишь для оплаты денежных обязательств получателей субсидий, предоставленных в отчетном (т.е. предыдущем) финансовом году, если указанные субсидии являлись источником финансового обеспечения этих обязательств.
Таким образом, отказ Росавиации от 15 мая 2018 г. в выплате аэропорту субсидии представляется законным. Он обусловлен документально подтвержденным исчерпанием лимитов соответствующих бюджетных обязательств на 2018 г., полностью соответствует Правилам 1665 в действовавшей на тот момент редакции, в том числе при их толковании с учетом сложившейся правоприменительной практики, и соответствующее решение было принято Росавиацией в рамках ее полномочий. Следовательно, отсутствуют предусмотренные ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации условия признания отказа Росавиации недействительным.
Требование, которое аэропорт мог бы предъявить, и, прежде всего, непосредственно к Росавиации, – это, согласно ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», требование о пересмотре правоприменительного решения, если оно не было исполнено к моменту признания неконституционным акта, на котором оно основано. Однако представляется, что в связи с истечением срока для формирования Росавиацией предложений Минфину об увеличении лимитов бюджетных обязательств решение является исполненным.
При таких обстоятельствах компенсация аэропорту недополученных доходов возможна лишь при условии выделения на это дополнительных средств из бюджета либо непосредственно из казны государства, но Росавиация не обладает полномочиями по принятию такого рода решений.
Думается, что предоставление субсидий по новым правилам, даже при отсутствии утвержденного порядка их предоставления, должно начаться с 2019 г., т.е. в отношении услуг, оказанных аэропортами в 2018 г. При этом переоценка «задним числом» исполненных правоприменительных решений, принятых в соответствии с действовавшим в момент их принятия законодательством, недопустима. Это является нарушением фундаментального принципа правовой определенности, предполагающего, в том числе, предсказуемость права, его толкования и применения, а также недопустимость произвольного придания нормативным актам обратной силы.