В августе, октябре и ноябре 2019 г. Арбитражный суд города Москвы вынес решения по четырем спорам между авиакомпанией «ИрАэро» и Федеральным агентством воздушного транспорта (Росавиация) о выплате субсидий. В трех случаях Суд удовлетворил заявленные авиакомпанией требования (дела А40-159748/2019 [1], А40-159753/2019 [2] и А40-188471/2019 [3]), в одном случае принял сторону Росавиации и в удовлетворении требований авиакомпании отказал (дело А40-188479/2019 [4]). В настоящий момент в производстве Суда находится еще два аналогичных дела по иску «ИрАэро» к Росавиации, окончательные решения по ним пока не приняты (дела А40-238378/2019 [5] и А40-238383/2019 [6]).
В связи с актуальностью споров о выплате субсидий между организациями воздушного транспорта и Росавиацией интересно проанализировать позицию Суда, особенно с учетом того, что Суд, как представляется, во всех случаях не полностью исследовал имеющие значение для дела обстоятельства, а также применил не подлежащие применению нормы права.
Как следует из текстов судебных решений, суть указанных выше споров состоит в следующем.
В ноябре 2018 г. авиакомпания подала в Росавиацию заявление о готовности осуществлять воздушные перевозки по специальным тарифам по утвержденным Росавиацией маршрутам. Заявление было удовлетворено, и в конце 2018 – начале 2019 г. между авиакомпанией и Росавиацией было заключено четыре соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидии в 2019 г. с целью возмещения недополученных авиакомпанией доходов, связанных с осуществлением данных перевозок. Фактически одно соглашение было заключено 16 декабря 2018 г., два соглашения – 30 января 2019 г. и одно соглашение – 4 марта 2019 г. В течение 2019 г. авиакомпания осуществила указанные перевозки и в установленном порядке представила в Росавиацию заявки на выплату субсидий с приложением необходимых документов. Частично денежные средства были авиакомпании перечислены, однако полностью возместить недополученные перевозчиком доходы Росавиация отказалась, сославшись на получение в марте 2019 г. информации от налогового органа о возникновении у авиакомпании налоговой задолженности.
Доводы Суда, изложенные в решениях об удовлетворении требований авиакомпании, сводятся к тому, что Росавиация в нарушение положений Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) [7], в том числе статей 309 – 310, необоснованно отказалась в одностороннем порядке от исполнения заключенных с авиакомпанией соглашений. Суд установил, что авиакомпания, как при подаче в ноябре 2018 г. заявления о готовности осуществлять перевозки по специальным тарифам, так и при направлении в 2019 г. заявок на выплату субсидий, представила в Росавиацию все необходимые документы. В частности, в Росавиацию была представлена справка от 1 ноября 2018 г. об отсутствии у авиаперевозчика задолженности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет. При этом исчерпывающий перечень оснований отказа в выплате субсидии, закрепленный в п. 19.1 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. № 1242 («Правила 1242») [8], включает лишь такие основания, как несоответствие представленных перевозчиком документов установленным требованиям и недостоверность содержащихся в документах сведений. Такое основание отказа, как возникновение у авиакомпании в период действия соглашения налоговой задолженности, ни Правилами 1242, ни соглашениями не предусмотрено. Суд также подчеркнул, что Росавиация не дала правовую оценку фактическим обстоятельствам исполнения авиакомпанией возложенной на нее обязанности по перевозке пассажиров.
Доводы Суда в пользу отказа в удовлетворении требований авиакомпании заключаются в том, что, в соответствии с пп. «а» п. 6.1 Правил 1242, пп. «а» п. 11 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности воздушных перевозок населению, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2018 г. № 215 («Правила 215») [9], у перевозчика, претендующего на получение субсидии, должна отсутствовать задолженность по обязательным платежам в бюджет. При этом на момент заключения соглашения от 4 марта 2019 г. авиакомпания имела указанную задолженность, в связи с чем право на получение субсидии у перевозчика не возникло.
Применимые к правоотношениям по субсидированию нормы права
В трех решениях из четырех Суд ссылался, в том числе, на нарушение Росавиацией норм ГК РФ.
Однако применение к соглашениям о предоставлении субсидии указанных норм представляется ошибочным, поскольку такие договоры не являются гражданско-правовыми сделками, порождающими гражданско-правовые права и обязанности сторон соглашения. Соглашения о субсидировании являются финансово-правовыми договорами, заключение и исполнение которых регулируется нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) [10], а не ГК РФ. В ч. 3 ст. 2 ГК РФ прямо указано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Согласно статьям 1 и 6 БК РФ, обязательства, возникающие при предоставлении бюджетных субсидий юридическому лицу на основании договоров (соглашений), являются бюджетными обязательствами, возникающими и исполняющимися в рамках бюджетных правоотношений.
На это обстоятельство указывают и авторы научных статей. Например, юрист, к.ю.н. А.А. Рябов [11] подчеркнул, что «отождествление договоров бюджетного права и гражданско-правовых сделок… неправомерно» и на основании соглашений о субсидировании «не возникают, не изменяются и не прекращаются гражданские права и обязанности, в том числе обязательственного характера». Юрист С.С. Курбатова [12] указала, что «особенности порядка заключения договора, необходимость принятия акта о субсидировании, обусловленность предоставления субсидии достижением публичной цели с включением данного условия в договор, определение особого порядка возврата в случае нарушения условий их предоставления, отличного от общих положений за неисполнение гражданско-правового обязательства, введение механизмов контроля за целевым использованием позволяет сделать вывод, что законодатель отказывается рассматривать указанные отношения как гражданско-правовые»; «представляется возможным с учетом действующего правового регулирования сделать вывод о публичной природе складывающихся на основании договора (соглашения) отношений».
Неприменимость норм ГК РФ к правоотношениям по предоставлению субсидий подтверждена и судебной практикой (см., например, дела А40-108835/2019 [13]; А47-4624/2014 [14]).
Таким образом, можно сделать вывод, что применение к соглашениям о субсидировании положений статей 309 – 310 ГК РФ о недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства, а также статьи 432 ГК РФ о недопустимости для стороны, принявшей от другой стороны полное или частичное исполнение по договору, требовать признания этого договора незаключенным, неправомерно.
Субъективное право на получение субсидии
В трех решениях Суд указал, что пунктом 19.1 Правил 1242 и пунктом 24 Правил 215 не предусмотрено такое основание отказа в выплате субсидии, как возникновение у авиакомпании налоговой задолженности в период действия соглашения. Однако вывод о необоснованности в связи с этим отказа в выплате субсидии может быть поставлен под сомнение, поскольку, как представляется, Суд не исследовал более широкий вопрос наличия, с учетом обстоятельств дела, у авиакомпании субъективного права на получение субсидии.
Понятие «субъективного права» достаточно исследовано в теории права, хотя и не имеет единого определения. Различные трактовки данного термина проанализированы, например, в статье Э.И. Иванова «Понятие субъективного права» [17]. Если не вдаваться в научные дискуссии, то в самом общем виде «субъективное право» можно определить как меру возможного поведения управомоченного лица и корреспондирующее такому поведению определенное поведение обязанного лица.
Таким образом, субъективное право авиаперевозчика на получение субсидии включает, во-первых, право перевозчика требовать предоставления субсидии и во-вторых – обязанность Росавиации эту субсидию предоставить.
В соответствии с п. 6.1 Правил 1242 и п. 11 Правил 215, одним из условий заключения соглашения о предоставлении субсидии является отсутствие у авиакомпании задолженности по обязательным платежам в бюджет. Согласно Правилам, Росавиация имеет право проводить проверки соблюдения авиакомпанией условий предоставления субсидии, в том числе, и в период действия соглашения. При этом Правилами 1242 (п. 20) и Правилами 215 (п. 25) прямо предусмотрена обязанность перевозчика возвратить в бюджет выплаченную субсидию в случае выявления по итогам проверок факта нарушения условий, установленных при предоставлении субсидии.
С учетом изложенного представляется, что в случае, если выплата субсидии была одобрена, но фактически денежные средства перечислены не были, а по итогам проведенной Росавиацией проверки выявлено нарушение условий предоставления субсидии, обязанность по выплате субсидии у Росавиации не возникает.
Как указано в решениях Суда, факт отсутствия у авиакомпании задолженности при заключении соглашений проверен Росавиацией не был. Впоследствии же был обнаружен факт наличия у авиакомпании налоговой задолженности – то есть, нарушения условия, установленного при предоставлении субсидии. Однако, как следует из текстов трех решений из четырех, Суд не дал правовую оценку данному обстоятельству, а значит, наличие у авиакомпании права на получение субсидии не может считаться подтвержденным. Отметим, что в одном из решений – именно в том, которым Суд отказал в удовлетворении требований авиакомпании, – было прямо указано на отсутствие у перевозчика права на получение субсидии в связи с наличием у него налоговой задолженности.
Дата, по состоянию на которую у перевозчика должна отсутствовать задолженность по обязательным платежам в бюджет
В трех решениях Суд указал на отсутствие у авиакомпании заложенности на момент подачи авиакомпанией заявления, в одном решении – на наличие задолженности на момент заключения с Росавиацией соглашения.
Однако эти формулировки неточны, поскольку и Правилами 1242, и Правилами 215 установлена конкретная дата, по состоянию на которую у перевозчика должна отсутствовать налоговая задолженность, а именно – первое число месяца, предшествующего месяцу, в котором планируется заключение соглашения.
Как следует из текстов решений Суда, авиакомпания представила в Росавиацию справку об отсутствии задолженности по состоянию на 1 ноября 2018 г. Однако напомним, что фактически только одно из четырех соглашений было заключено в следующем месяце – декабре 2018 г. Остальные три соглашения были подписаны лишь в январе и марте 2019 г. Логично предположить, что для заключения этих соглашений требовалось заново подтвердить отсутствие у авиакомпании налоговой задолженности, однако ссылки на то, что Суд исследовал этот вопрос и пришел к выводу об отсутствии необходимости представления дополнительных документов, в судебных актах отсутствуют.
Порядок судопроизводства
В завершение хотелось бы сказать о порядке рассмотрения споров о выплате субсидий.
Все шесть споров между авиакомпанией и Росавиацией разрешаются по правилам искового производства как гражданско-правовые споры о взыскании денежных средств, а не вытекающие из публичных правоотношений споры об оспаривании действий (бездействия) и решений государственного органа.
Практика арбитражных судов свидетельствует об отсутствии единого подхода к выбору порядка судопроизводства для подобных дел – в одних случаях они рассматриваются как гражданские (см., например, дело А40-48509/2019 [15], в других – как административные (см., например, дело А40-188781/2018 [16]).
Однако с учетом изложенных выше доводов о публично-правовом характере соглашений о предоставлении субсидий представляется, что соответствующие споры должны рассматриваться в порядке не искового производства, а именно производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений.
Литература
1. Информация по делу А40-159748/2019 [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/75a6ee40-c9e3-4344-a403-3f537c81a519 (дата обращения: 16.11.2019).
2. Информация по делу А40-159753/2019 [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/9ac927ee-2181-44e5-858c-5782fbcc03d7 (дата обращения: 16.11.2019).
3. Информация по делу А40-188471/2019 [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/e176bfcf-7120-4112-9a1b-4df234cd449e (дата обращения: 16.11.2019).
4. Информация по делу А40-188479/2019 [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/dbee8328-8c08-4c50-8e2e-f62c66037a0b (дата обращения: 16.11.2019).
5. Информация по делу А40-238378/2019 [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/da6dfbc6-3ab4-43f1-9bd8-006094380b76 (дата обращения: 16.11.2019).
6. Информация по делу А40-238383/2019 [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/9872905b-71f3-45c5-979d-661dd87573ee (дата обращения: 16.11.2019).
7. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2013 г. № 1242 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта на осуществление региональных воздушных перевозок пассажиров на территории Российской Федерации и формирование региональной маршрутной сети» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2013. – № 52 (часть II). – Ст. 7219.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 марта 2018 г. № 215 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности воздушных перевозок населению и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2018. – № 11. – Ст. 1630.
10. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
11. Рябов А.А. Институт недействительности сделок и финансово-правовые договоры [Текст] /А.А. Рябов // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. – 2015. – № 10. – С. 59 – 63.
12. Курбатова С.С. Проблемы правовой природы договоров о субсидировании [Текст] / С.С. Курбатова // Актуальные проблемы российского права. – 2015. – № 4 (53). – С. 126 – 132.
13. Информация по делу А40-108835/2019 [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/8ae6acf9-984b-4b74-8b03-21086f25aa77 (дата обращения: 16.11.2019).
14. Информация по делу А47-4624/2014 [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/22e4aedb-4051-4d08-926d-6e9258bd3fa0 (дата обращения: 16.11.2019).
15. Иванов Э.И. Понятие субъективного права [Текст] / Э.И. Иванов // Марийский юридический вестник. – 2011. – Выпуск 8. – С. 182 – 190.
16. Информация по делу А40-48509/2019 [Электронный ресурс]. URL http://kad.arbitr.ru/Card/4606e638-778a-42dc-a219-70cae504ed0a (дата обращения: 16.11.2019).
17. Информация по делу А40-188781/2018 [Электронный ресурс]. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/327be6b0-3453-422f-9db8-e1772bfb2730 (дата обращения: 16.11.2019).